PARTIDO POLÍTICO. Impugnación de los Acuerdos de un Partido Político. Carácter asociativo de los partidos políticos.
Jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre el carácter, estructura y funcionamiento de los partidos políticos conforme a la Constitución.
Cuestión sobre si la entrega de datos de los afiliados a otra candidatura vulnera la legislación de Protección de Datos. Desestimación de la alegación.
Sistema de elección
de los Compromisarios al Congreso del Partido Político. Cambio del
sistema durante la celebración del propio Congreso: Infracción
del deber constitucional que impone que la estructura y funcionamiento
de los partidos políticos deben ser democráticos.
Sentencia de la Sección
3ª de la A.P. de Tarragona de 2 de septiembre de 2005 (Rollo 463/2003).
Ponente: Agustín Vigo Morancho
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- El recurso de apelación interpuesto por el partido político UNIÓ DEMOCRÀTICA DE CATALUNYA se articula en las siguientes alegaciones: 1) Alegaciones con carácter previo; 2) Supuesta vulneración del derecho de asociación, en la que plantea la cuestión de la imposibilidad de la cesión de datos, según lo dispuesto en la Ley de Protección de Datos; 3) El derecho de representación política; y 4) Respecto las costas de primera instancia, considera que no era procedente la condena en costas a la entidad demandada. Ahora bien, pese a la forma en que se formulan las alegaciones, básicamente el recurso se funda en la cuestión de si se respetaron las normas estatutarias y orgánicas del citado partido en la designación de los compromisarios del XXII Congreso, que se celebró los días 1 y 2 de junio de 2002. Antes de entrar al análisis del problema suscitado, debemos indicar que actualmente estos aspectos se encuentran regulados en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación y en la Ley Orgánica de Partidos Políticos 6/2002, de 27 de junio. Sin embargo, en el momento en que se plantearon los hechos objeto de esta litis, la regulación vigente estaba contenida en dos Leyes preconstitucionales la Ley 21/1976, de Asociaciones Políticas - parcialmente vigente - y la Ley 54/1978, de Partidos Políticos, aplicables en aquel momento según declaró el Tribunal Constitucional, quien, como el Tribunal Supremo, ratificó el carácter asociativo de los partidos políticos, pese a que tienen una importancia decisiva en la sociedad y en sus instituciones. De ahí que este tipo de asociaciones tenga que tener un carácter verdaderamente democrático, como lo exige el artículo 6 de la Constitución Española al hablar de su estructura y funcionamiento. Concretamente este precepto establece que "los partidos expresan el pluralismo político concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política; su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley; su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos". Sobre este particular, el Tribunal Supremo (Sala 1ª) en su Sentencia de 22 de octubre de 2004, fundamento jurídico segundo, declaró: "El Tribunal Supremo ha hecho patente que existen una serie de derechos constitucionales que no están localizados entre los citados artículos 15 al 29 y que, sin embargo, dadas sus conexiones evidentes con los mismos, deben ser considerados como incluidos en dicha normativa; así, la Sentencia de 21 abril 1980, hace referencia al artículo 3 de la Constitución, el idioma castellano y las demás lenguas españolas, que pese a ser un derecho constitucional no incluido en la Sección 1.ª, por su evidente conexión con el artículo 27, se ha considerado como susceptible de amparo. El Tribunal Constitucional, en sus sentencias ya expresadas, ha sostenido que un partido político es una forma particular de asociación y que el artículo 22 no excluye a las asociaciones que tengan una finalidad política, y afirmado que los ciudadanos pueden acudir al amparo por violación del mencionado artículo 22. El proceso que originó la Sentencia del Tribunal Supremo, de 31 mayo 1986 (en el que el Fiscal instó una declaración judicial de nulidad de Estatutos del partido Herri Batasuna) fue el incidental a que se refieren los artículos 13 al 15 de la Ley 62/1978, de 26 diciembre. La Sentencia de 17 diciembre de 1990, de más relieve para el recurso, trajo causa de un proceso entablado por una corporación colegial que solicitó las nulidad de constitución de una asociación o la de parte de sus estatutos, por el cauce de la precitada ley, y en él fue estimada la excepción de inadecuación de procedimiento pero el Tribunal Supremo casó la sentencia recurrida y entró a conocer sobre la cuestión de fondo. El Tribunal Constitucional, en Sentencia 69/1984, de 11 junio, manifiesta que el artículo 24.1 de la Constitución contiene un mandato positivo que obliga a interpretar la normativa vigente en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental"; y, más adelante agrega, : "El Tribunal Constitucional, en las Sentencias 67/1985, 85/1986 y 29/1987, ya citadas, preconiza la imperiosa necesidad de que se verifique el control judicial de los partidos políticos. La Asociación incumplió los Estatutos al celebrar la Asamblea impugnada, puesto que sólo admitió la presencia de un compromisario por cada provincia, excepto Madrid y Barcelona, en que fueron admitidos. En los Estatutos no existe disyuntiva puesto que tienen que ser designados uno o más compromisarios y siempre en proporción al número de afiliados, y esa proporcionalidad ha sido vulnerada".
En el mismo sentido de la anterior jurisprudencia, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1996 (Sala Civil) se refirió a la necesidad del control judicial de los órganos de los Partidos Políticos, como sucede de las Asociaciones, declarando: "Los partidos políticos a tenor del artículo 6 de la Constitución Española son base esencial para expresar el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su regulación normativa está constituida por dos disposiciones preconstitucionales, como es por una parte la Ley 21/1976, de Asociaciones Políticas, en los preceptos aún vigentes, y, de por otra, la Ley 54/1978, de `Partidos Políticos.
Asimismo el mencionado artículo 6 de la Constitución Española, determina que la estructura interna y funcionamiento de los partidos políticos deberán ser democráticos, a tenor de lo cual el estatuto de funcionamiento de los mismos han de estar impregnados de un total espíritu democrático, tesis plasmada, a su vez, en el artículo 3.2, f) y q) de la Ley 21/1976, y en el artículo 4 de la Ley 54/1978.
Manifestado todo lo anterior, será necesario concretar si el artículo 22 de la Constitución debe velar no sólo el derecho de todo grupo humano en constituirse en partido político, sino también los requisitos internos relativos a la organización y funcionamiento «ad intra» del mismo. En otras palabras, si el estatuto jurídico que regula el derecho de los afiliados de todo partido político, tendente a asegurar su participación en el control y funcionamiento interno del mismo, puede y debe ser amparado por dicho precepto constitucional. A ello hay que contestar afirmativamente, a tenor de lo que se plasma en las Sentencias del Tribuna Constitucional 10/1983 y 75/1985, cuando en ellas se afirma que la Constitución establece, con respecto a los partidos políticos, la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos, y, además que deben respetar en su vida interna unos principios estructurales y funcionales democráticos mínimos, y dentro de estos parámetros jurisprudenciales es cuando se podrá solicitar el amparo judicial oportuno, y, en este aspecto, la iniciación de la presente contienda judicial por la parte, ahora, recurrente, tiene la suficiente base legal, y, entonces, en esgrimir el artículo 22 de la Constitución, en su aspecto de la llamada libertad positiva de asociación, que tiene plena vigencia.
Fijado todo lo anterior será preciso determinar si la sustitución del secretario del Comité de Garantías (Garanti Batzordea) del partido político Euskadiko Eskerra, efectuada el 2 de octubre de 1991, se efectuó con arreglo a lo que determinaban los Estatutos del partido y en concreto su artículo 8.
Para la sustitución del secretario
de dicho Comité, que había dimitido, era necesario recurrir
a los suplentes designados previamente por el Congreso (Biltzar Nagusi),
que lo hizo de una manera totalmente consensuada, estableciéndose
un orden dentro de los mismos, no sólo por orden alfabético,
sino atendiendo al juego de las mayorías y minorías de los
participantes en el cuarto Congreso del Partido en cuestión, en
donde se eligieron todos los órganos de dirección. Y como
para tal sustitución se eligió al que correspondía,
o sea al primero de la lista de suplentes; el Garanti Batzordea quedó
perfectamente constituido, y todas sus decisiones dentro de su competencia,
debían estimarse como válidas y efectivas".
Por su parte, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado reiteradamente sobre el carácter asociativo de los partidos políticos y la obligación constitucional de que su funcionamiento interno debe ser democrático. Así, entre otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional (Sala 1ª) 85/1986, de 25 de junio señaló: "el art. 6 de la Constitución Española. La colocación sistemática de este precepto expresa la importancia que reconoce a los partidos políticos dentro del sistema constitucional, y la protección que de su existencia y de sus funciones se hace, no sólo desde la dimensión individual del derecho a constituirlos y a participar activamente en ellos, sino también en función de la existencia del sistema de partidos como base esencial para la actuación del pluralismo político. Sin embargo, para la protección efectiva de la libertad de partidos políticos, el constituyente ha contado también con la protección global de la libertad y del derecho general de asociación reconocido en el propio art. 22, y susceptible, por su colocación sistemática, de protección a través del recurso de amparo. Como este Tribunal ha tenido ya ocasión de afirmar, los partidos políticos se incluyen bajo la protección de este art. 22, cuyo contenido conforma también el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos políticos.
Es cierto que en el art. 6 de la Constitución Española se han establecido unas condiciones específicas para los partidos políticos en relación al respeto al orden constitucional y a su estructuración interna de carácter democrático, pero tales exigencias se añaden y no sustituyen a las del art. 22, por situarse en un nivel diferente y, en cualquier caso, no repercuten propiamente en el área del derecho a constituirlos sino que, como ha venido señalando la doctrina científica, están en función de los cometidos que los partidos están llamados a desempeñar institucionalmente. La creación de los partidos políticos no está pues sometida constitucionalmente a límites más estrictos que los de las demás asociaciones; antes bien, en la Constitución existe un cierto reforzamiento de garantías de los partidos, respecto a demás asociaciones, en cuanto que el artículo 6 señala y garantiza el ámbito de funciones institucionales que a aquéllos corresponden. De la lectura conjunta del art. 6 de la Constitución Española en conexión con el art. 22 de la misma, resulta una protección reforzada de la libertad de partidos políticos que debe entenderse afecta no sólo a la actividad de los mismos, sino a su propia creación.
La Constitución, en su deseo de asegurar el máximo de libertad e independencia de los partidos, los somete al régimen privado de las asociaciones, que permite y asegura el menor grado de control y de intervención estatal sobre los mismos. La disciplina constitucional en esta materia, tomada en su sustancia, se ha articulado sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo público de los ciudadanos a constituir, bajo la forma jurídica de asociaciones, partidos políticos; con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su existencia y su subsistencia. El partido, en su creación, en su organización y en su funcionamiento, se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo, sin perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estructura, actuación y fines.
En función de todo lo anterior, la
adquisición de la calificación jurídica de partido,
para respetar el precepto constitucional de libertad de fundación
de partidos, no puede subordinarse a otros requisitos formales que a los
ya previstos y con el alcance que establece el propio art. 22. Del mismo
modo se deduce con toda claridad la función de mera publicidad
del Registro de Asociaciones, y que tal Registro no puede controlar materialmente
y decidir sobre la «legalización» o «reconocimiento»
de las asociaciones y, en particular, de los partidos políticos.
Del contexto del propio precepto se deriva, además que los instrumentos
para garantizar que los partidos se ajusten a la idea que de estos tiene
la Constitución en cuanto a su sujeción al orden constitucional,
su respeto de la legalidad, su estructura democrática y los demás
requisitos generales que se exigen a todas las asociaciones, han de centrarse
fundamentalmente en el momento de la actuación de éstos y
por medio de un control judicial. Se trata además y, en todo caso,
de límites marginales que parten de, y presuponen una amplísima
libertad de constitución y de actuación de los partidos políticos".
SEGUNDO.- En primer término,
debe examinarse la alegación relativa a que si se hubieran entregado
los datos relativos al nombre de los afiliados, se habría vulnerado
la Ley de Protección de Datos, pues si bien ésta permite
ceder los datos a los órganos de los Partidos u organizaciones
por razón de su ideología, creencia, etc., dicha cesión
no puede producirse cuando se trata simplemente de afiliados. A tal respecto
la apelante aporta un dictamen de la Agencia de Protección de Datos
relativo especialmente al artículo 7.2 de dicha Ley que impide la
cesión de datos sin voluntad del afectado al disponer que "la cesión
de dichos datos precisará siempre el previo consentimiento del afectado",
sosteniendo el dictamen que si bien cabe la excepción respecto los
órganos de los Partidos Políticos, no puede admitirse una
excepción similar en cuanto a los miembros o afiliados a dichas
organización o asociaciones. Ahora bien, la alegación de
la apelante incide en un error, a saber: plantear el tema de la cesión
de los datos de los afiliados sin tener en cuenta el derecho de todos los
asociados a participar en la citada organización política,
cuyo funcionamiento interno debe ser democrático por mandato de
la propia Constitución (vid. artículos 6 y 22 de la
Constitución). Efectivamente, el problema no es la cesión
de los datos de los afiliados, sino poner en conocimiento de los actores,
que deseaban presentar una candidatura al Congrès Naciona de UDC,
el número exacto de afiliados a fin de conocer si se respetaba el
criterio de elección de compromisarios establecido previamente por
la citada formación en un compromisario por cada veinte afiliados.
En consecuencia, si los órganos de gobierno de UNIÓ DEMOCRÀTICA
DE CATALUNYA entendían que no podían facilitar los nombres
de los afiliados, sí que podían indicarles el número
exacto y otras circunstancias que cumplieran el derecho de información
a sus militantes. No puede olvidarse que, en términos generales,
salvo cuestiones de estrategia u otros factores, la ideología de
los miembros de un partido coincide con la que defiende el mismo, por lo
que difícilmente puede admitirse que exista conculcación
del derecho de confidencialidad de datos de los afiliados, pues la ideología
del partido ya es conocida por todos sus afiliados. Ahora bien, aun en
que existiera dicha vulneración, ya se ha indicado que podía
suplirse la información solicitada por los asociados mediante una
certificación del número exacto de militantes o por otros
medios similares, razones por las que debe desestimarse la primera alegación
del recurso de apelación.
En segundo lugar, se plantea el problema de la elección de los compromisarios y el número de los elegidos, cuestión conexa con la anterior. Al respecto en la propia contestación a la demanda, UDC reconoce que el Congreso se celebró, según lo previsto en el Reglamento de Orden Interno, aprobado por el Consell Nacional, que adoptó el sistema de compromisarios, posibilidad expresamente prevista en el artículo 20 de los Estatutos, y que se estableció que el sistema de elección de compromisarios consistiría en elegir uno por cada veinte afiliados del partido. Sin embargo, una vez comenzado el Congrés Nacional, la Secretaría d´Organització decidió cambiar el sistema de representación de tal modo que se nombraría un compromisario por cada doce militantes. Realmente esta solución, que no está claro que correspondiera a la Secretaría d´Organització, máximo cuando se estaba celebrando ya el Congreso, suponía un aumento del número de compromisarios, pues existe una variación sustancial cuando el número de compromisarios se elige uno por cada veinte a uno por cada doce. Ahora bien, esta solución es evidente que, aparte de que pudiera beneficiar a unos afiliados, perjudicaba gravemente a otros, pues implicaba cambiar las reglas de juego, es decir, del funcionamiento del partido una vez iniciado el propio Congreso, cuando lo lógico es que el sistema de elección se determinara con antelación al Congreso, como así se deduce del artículo 20.3 de los Estatutos, el cual claramente faculta al Consell Nacional para dictar las instrucciones que regularían la designación de los compromisarios. Esta regulación, delegada al Consell Nacional por los propios Estatutos, debe entenderse que debe ser previa a la celebración del Congreso y que respete el derecho de los afiliados, máxime cuando de la documentación aportada con la demanda, se deduce que un número de afiliados había expresado su deseo de participar en el Congreso e incluso de presentar candidaturas. Por otro lado, el artículo 7.1, párrafos primero y cuarto, de los ESTATUS D´UNIÓ DEMOCRÀTICA DE CATALUNYA concede a los afiliados los derechos de participar activamente en la vida interna del partido y de ser elector y elegible en igualdad de garantías en todos los órganos internos de gobierno del partido, derechos que se conculcaron en el presente caso al no permitirse realmente a los actores la posibilidad de ser candidatos en igualdad de condiciones a la candidatura oficial del partido, que obviamente tenían acceso a todos los datos del partido, ya que estaba integrada por quiénes se encargaron - directa o indirectamente - de la propia organización del Congreso. En consecuencia, el cambio del sistema de elección de compromisarios durante la celebración del propio Congrès Nacional supone una infracción del deber constitucional de que la estructura y funcionamiento de los partidos políticos deben ser democráticos. En síntesis, debe desestimarse también la segunda alegación del recurso de apelación.
Por último, tampoco puede estimarse la alegación relativa a las costas de primera instancia, ya que al ser estimada íntegramente la demanda, la consecuencia legal era la imposición de costas a la parte demandada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000.
TERCERO.-Conforme al principio del vencimiento objetivo, establecido en el artículo 398 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, procede condenar al apelante al pago de las costas de esta alzada.
VISTOS los artículos 6, 22 y 117 de la Constitución Española, 1, 2 y 9 de la LOPJ, los citados y demás de general y pertinente aplicación.
Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso d de apelación interpuesto contra la Sentencia de 7 de julio de 2003, dictado por el Iltmo. Magistrado Juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 1 de El Vendrell, y, en consecuencia, DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS íntegramente la resolución recurrida.
Se condena a la parte apelante al pago de las costas de esta alzada.